信息公开条例已生效11年，有用吗？
数字是骨骼，设计是灵魂
作者 | 邹熳云 王亚赛
编辑 | 吕妍
校对 | 徐亦嘉
岳鸿森是天津市的一名退休医生，多年前她在天津中医学第一附属医院接受眼部治疗，后者使用了本院配制的“散结明目离子导入液”为她治疗眼睛。因怀疑这款导入液是未经国家批准的假药，她提起了诉讼，但法院没有支持她的诉求，并驳回了再审请求。
2005年，岳鸿森发现，国家食品药品监督管理总局的一份复函，可能是当初法院对她作出不利判决的原因。十年后，2015年9月25日，她向国家食药监总局提交申请，要求公开这份复函。国家食药监总局一个月后回复了她，表示没有找到相关文件。岳鸿森无法认可这项回复，和丈夫一起向被申请方提起行政诉讼。
2016年5月5日，北京市第一中级人民法院审理了这起诉讼。法院支持了岳鸿森的诉求，并判决国家食药监局撤销原回复，同时重新向原告作出答复。
这不是特例。“为了保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，促进依法行政”，2008年，《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）开始施行。公民可以通过政府政务公开通道，申请获取信息。如果申请人对回复不满，可以选择起诉。
法律文书数据库OpenLaw显示，自2008年起，全国各级行政机关因信息公开争议，被起诉了至少一万三千多次（一审）。澎湃新闻（www.thepaper.cn）从中抽取了5000份裁判文书，进行分析。
胜诉案例不少，明确要求公开的不多
或许很多人都没想过，普通民众能利用法律手段拿到政府抽屉里的一份文件。但从抽样结果来看，这或许没我们想象的那么困难。
5000份样本中，原告得到法院支持或部分支持的案件，超过了三分之一。这里的支持是指，法院判定被告的回复违法、撤销被告的回复，要求被告重新回复，或明确要求被告公开信息。
无论是以上哪种判决，对行政机关来讲都属于败诉，上海政法学院肖卫兵教授解释道：“也就是被纠错了，这对政府来讲影响是比较大的。”他曾发表过近50篇政府信息公开论文和三本相关专著，还在2014年开通了“信息公开”公众号。
不过，原告胜诉不等于原告拿到了想要的信息。在近两千条原告胜诉的诉讼中，法院仅在178份判决书上写明，政府必须公开原告其所需的信息。
“受制于各种因素，这种判决比较少见”，肖卫兵教授说道，“只有法官在过程中判断（公开的）条件都成熟了，才可能这样判决。但一般不会。”
此外，某些案例中会出现原告已从别处获得信息，或被告在庭审过程中公开了信息的情况。这些情况下，法院已没必要再要求行政机关公开信息。
值得注意的是，虽然《条例》并没有规定什么罚款措施，但2015年的一份《高长江与天津市人力资源和社会保障局一审行政判决书》中写道，若被告行政机关在规定期限内不公开相关信息，“从期满之日起，对其法定代表人孔某个人按日处70元罚款”。这是5000份样本中唯一加入罚款措施的判决书。
土地和房产是被申请次数最多的信息
虽然判决书不能代表所有政府信息公开的申请记录，因为这往往是申请人的最后一步。在此之前，申请人还可以通过行政复议、举报投诉等方式解决纠纷。但也正因如此，判决书中反映出来的，可能是申请人心中最关心的信息。
样本显示，与土地和房产相关的信息，最常出现在政府信息公开的诉讼上。其中，拆迁、征地、征房这三项出现的次数尤为频繁，所以我们将这三项单独罗列了出来。排名第四的工程建设也或多或少和土地、房产挂钩。比如，建设用地的批准文件、建设项目的环境影响评估文件，都意指这项工程建设对周围土地、建筑的影响。
“在征地拆迁的诉讼中，作为被拆迁人的老百姓属于弱势群体，常常看不见、得不到有关国有土地、集体土地征收方面的政府信息。而政府信息公开则是获取相关资料的有效途径”，北京圣运律师事务所的董再国律师说，他曾代理过至少50起征地拆迁相关的政府信息公开诉讼。虽然早期该领域的案件比较困难，但“随着相关法律法规的不断完善，以及参考案例的增加等，近些年的胜诉越来越多。”
不过，这不应该成为政府信息公开的全部目的。
肖卫兵教授在《论我国政府数据开放的立法模式》一文中指出，政府信息公开申请大多与房屋拆迁等基本建设相关，这不利于政府信息的再利用。
“像在美国，企业申请信息比较多......这些同意公开甚至开放的数据经过数据运营类公司加工利用，可最大化发挥商业价值”，肖卫兵教授解释道。“老百姓所申请的信息，更多的是和他们的切身利益相关，而这些很难跟加工利用的经济价值联系在一起。”
虽然土地和房产相关的诉讼量最高，但原告的胜诉率也算比较高的。纵观诉讼总数最高的前十种信息，公安和人力资源与社会保障信息相关的诉讼完全失败的几率最高。这里的完全失败是指，政府驳回了原告的所有诉求。
公安信息包括案件侦查的过程性文件、监控录像等。样本显示，很多人会用问题或描述性语句去申请公安信息，但这样的问法不能让行政机关理解他们真正想获得的是什么，也无法判断相关文件是否存在。因此，公安信息常常会因为“不属于《条例》所指信息”或“信息不存在”被拒绝公开。
人社信息则和个人就业、养老金、医保社保等挂钩。有些信息因为年代久远、行政机构变革等原因而丢失，有些则因为存储于公司内部，政府部门没有保存。因此，人社信息常常因为“信息不存在”和“政府不对口”被拒绝公开。
“信息不存在”是最常拒绝公开的理由
不仅上面两项信息常因“信息不存在”被拒绝公开，很多信息都是。对于申请人来说，这条拒绝理由很难被推翻。
每一份认定“信息不存在”的判决书都会提到，因为政府部门不认为他们曾制作或存储过此信息，而且原告也没有证据证明这份信息的存在，故信息不存在。“信息不可公开”、“个人隐私”、“商业机密”、“政府不对口”等理由出现的判决书也同样会写道，因为原告无法证明信息可以公开，或证明被告政府是保存该信息的单位，故信息不可公开。
“客观不存在的话，人家也没办法公开”，肖卫兵教授说。“我们不认可所申请的信息客观存在却故意答复不存在这种情形。”
所以样本中能偶尔看到一些胜诉的案例。
庭审证明是一件事，但更重要的是，如何能让申请人在填写表格时，有效地找到准确的文件号和正确的申请部门？
“信息公开是个系统过程，绝对不是说光一个公开条例就可以解决”，肖卫兵教授说，比如政府现在正推进的基层政务公开标准化规范化试点工作，政府部门梳理公开事项清单，并以一定形式对外发布。“老百姓通过浏览目录和关键词检索，在申请之前就可看得见、看得懂想要的政府信息在哪个部门、能否公开、已公开了啥以及在哪公开，这样在申请政府信息时就可少走很多弯路。”
但目前，我国的政府信息规范化还不够有效。
中国政法大学法治政府研究院院长王敬波在《我国政府信息公开的问题、对策与前瞻》中提到，虽然很多地方政府设立了“信息公开”专栏，但进一步查看，就会发现其中的信息含量极其有限，公开的信息实用性不强，而且还缺乏对信息的合理分类，不能满足公众从中获取有效信息的需求。
另外，多数政府信息公开网站只有查询功能，但没有设置“我要咨询”、“百姓服务”等互动性栏目，这也削弱了政府信息公开的便民性。更别提有些政府网站年久失修，缺乏实际运营的管理和维护，导致公开的信息缺乏时效性，降低了公民获取信息的效率，和信息公开的初衷相悖。
政府不回复申请，则败诉可能性很高
那么，原告在什么情况下能胜诉呢？样本数据显示，政府逾期回复或拒绝回复，是最常见的原告胜诉情形。也就是说，无论信息是否应该公开，被申请方都必须回复。
下图显示了所有原告胜诉的判决结果组合，以及每类判决结果中最常见的三条理由。可以看出，“被告未在法定期限内回复”和“被告拒绝理由不充分”的出场率非常高，基本上是压倒性地获胜。
值得注意的是，以这两条理由获胜的原告，很可能依旧无法获得他们想要的信息。只要被告行政机关重新回复得合理，哪怕依旧是拒绝公开，也算合法合规地完成了信息公开的职责。
开篇提到岳鸿森一审的胜诉，就是因为政府拒绝理由不充分。依照一审判决，2016年12月13日，行政机关重新作出了回复，“经查找我局保存的2004年原国家食品药品监督管理局药品市场监督司所有发文，以及2004年原国家食品药品监督管理局所有发文标题中或者主送单位名称中包含‘天津’的相关发文，未查到您要求公开的相关内容。”重新回复的结果依然是，信息不存在。
岳鸿森没有就此放弃。据OpenLaw搜索结果显示，截至2018年1月10日，岳鸿森和老伴为了获取和变更这份药品的相关信息，一共参与了6场诉讼和7次行政裁定。然而，除了2016年的那场胜诉外，其余皆以诉求被驳回结尾，要么是因为行政机关已经尽到查找文件的义务，要么是它诉求不属于政府信息公开案件的讨论范围。
这和信息公开案件本身的性质相关。
“信息公开案件的特点是审查行政机关信息公开行为是否合法，而不是审查制作或者获取政府信息的合法性”，在2016年的一份判决书中，天津市红桥区人民法院写道。因此，“行政机关公开的信息是否准确真实，应当根据行政机关所掌握的现有信息进行判断……至于信息本身是否正确不是信息公开案件的审查范围。”
董再国律师补充道：“一般而言，法院不应也不会过多地用司法权力去干预本应属于行政机关自由裁量的事儿。政府信息本身是否合法、是否正确，法院不会过多干涉，也没这精力和能力。”
如果公民质疑到手信息的真实性，可以另起诉讼，或是通过行政机关内部的举报投诉、检举等渠道向上级部门反映。
“虽然政府信息公开案件在一些经济欠发达的偏僻地区遇到的阻力依旧较大”，董再国律师提到，但是，“政府信息公开案件总体上讲，还是呈现一个相对逐渐进步、发展、乐观的态势。”
数据筛选方法：
1. 在OpenLaw数据库中，检索出包含“中华人民共和国政府信息公开条例”的所有条目，并下载。OpenLaw数据库的检索结果总数时不时有波动，可能存在一定误差。
2. 删除与“政府信息公开”无直接关系的诉讼（有些可能只是提到了《条例》，但并不是行政诉讼案）。
3. 去重。如果几份诉讼中的判决日期、原告、被告、法官、审判长、书记员全部一致，则只保留一份。
4. 删掉内容不明或不完整的文书，比如《黄晓文与广州市工商行政管理局具体行政行为2014行初866一审行政判决书》，开头是政府信息公开申请，结尾却是离婚案判决。裁判文书网上的原文书也是一样的内容，应该是数据录入时出错。因为无法看出审判结果，这里做删除处理。
5. 抽样：将所有文书分为12份，在每1000条中抽取约300到500条，共5000条。
鸣谢：
崔子荃、丁紫琪、李易、梅嘉倍、沈欣、沈依宁、孙惠丽、王安宁、王妹、吴澜（排名不分先后）参与数据整理工作